Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại đã nêu rõ những quan điểm chỉ đạo, định hướng tiếp tục đổi mới và hoàn thiện chính sách pháp luật về đất đai.

Một trong những chính sách quan trọng là việc thu hồi đất bảo đảm lợi ích Nhà nước và người dân có đất bị thu hồi tương xứng, khắc phục những tiêu cực lớn trong lĩnh vực này cũng như tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn diễn biến phức tạp.

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại khoản 3, Điều 54 cũng quy định về chính sách thu hồi đất "Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp luật”.

1. Luật Đất đai năm 2013, thu hồi đất được quy định cụ thể trong 13 điều (từ Điều 61 đến Điều 73). Nội dung cụ thể như sau:

- Về các trường hợp thu hồi đất:
Từ 12 trường hợp thu hồi đất quy định tại Điều 38 của Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 bổ sung trường hợp thu hồi đất do có nguy cơ đe dọa tính mạng con người để chia thành 4 nhóm để có quy định riêng về cơ chế xử lý đất thu hồi, tài sản trên đất thu hồi phù hợp với tính chất của từng nhóm, gồm:
+ Nhóm 1: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh (Điều 61);
+ Nhóm 2: Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 62);
+ Nhóm 3: Thu hồi đất do vi phạm pháp luật (Điều 64); đặc biệt đối với trường hợp không đưa đất đã được giao, cho thuê vào sử dụng hoặc chậm đưa đất vào sử dụng, Luật Đất đai năm 2013 quy định chế tài mạnh để xử lý đối với các trường hợp này; cụ thể Luật quy định: “Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng” (Điểm i Khoản 1 Điều 64)
+ Nhóm 4: Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người (Điều 65).

- Cơ chế sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh:
So với quy định của Luật Đất đai năm 2003,  Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể việc sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh theo 2 cơ chế sau:
+ Cơ chế Nhà nước thu hồi đất đối với các dự án sử dụng đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Nhằm cụ thể quy định tại Điều 54 của Hiến pháp vừa mới được Quốc hội thông qua, các dự án này được quy định chi tiết theo hướng kiểm soát chặt chẽ hơn và thu hẹp hơn các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Cụ thể: Nhà nước chỉ thu hồi đất đối với các dự án đã được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; dự án được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư và một số trường hợp được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét thông qua chủ trương thu hồi đất (Điều 62);
+ Cơ chế Nhà nước không thu hồi đất mà chủ đầu tư và người sử dụng đất tự thỏa thuận việc sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh thông qua hình thức nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (Điều 73).
Quy định này sẽ góp phần đảm bảo công khai, minh bạch và dân chủ, giảm khiếu kiện phát sinh từ cơ chế sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh; đặc biệt là từ quy định này, Luật Đất đai năm 2013 làm rõ những trường hợp Nhà nước thu hồi đất thì người sử dụng đất được bồi thường theo giá đất do Nhà nước xác định, còn những trường hợp còn lại (Nhà nước không thu hồi đất) thì người sử dụng đất được chủ đầu tư trả tiền theo giá đất do các bên thỏa thuận.    

- Thẩm quyền thu hồi đất:
Về cơ bản thẩm quyền thu hồi đất được quy định trong Luật mới theo hướng kế thừa quy định của Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, Điều 66 của Luật Đất đai năm 2013 có sửa đổi thẩm quyền thu hồi đất so với quy định hiện hành để cải cách hành chính khi thực hiện các dự án, trong đó quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với trường hợp khu đất thu hồi có cả tổ chức và hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất.

- Trình tự, thủ tục thu hồi đất:
Đối với trường hợp thu hồi đất thuộc nhóm 1, 2 (để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng), Luật Đất đai năm 2013 quy định bổ sung trình tự, thủ tục thu hồi đất tại Điều 69, 70 và 71, đặc biệt là trình tự cưỡng chế kiểm đếm để lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, trình tự cưỡng chế thu hồi đất nhằm đảm bảo công khai, minh bạch và dân chủ; đảm bảo quyền lợi của người có đất thu hồi; tăng cường hơn sự tham gia trực tiếp của nhân dân; trách nhiệm đối thoại và giải trình của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi người dân chưa có ý kiến đồng thuận trong việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Các trường hợp thu hồi đất thuộc nhóm 3, 4 (Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai; Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người), Luật Đất đai năm 2013 không quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất mà giao Chính phủ quy định nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách thủ tục hành chính và điều kiện ứng dụng công nghệ thông tin trong quá trình thực hiện.

2. Về bồi thường về đất, hỗ trợ, tái định cư

a) Quy định nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất
Các chế định bồi thường về đất, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai năm 2003 được quy định trong 03 điều (Điều 41, 42 và 43) và trên thực tế đã không thể chế, chuyển tải hết các quy định mang tính nguyên tắc để thực hiện thống nhất khi xử lý những vấn đề phức tạp phát sinh trong thực tiễn thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại các địa phương, các bộ, ngành. Khắc phục hạn chế này, Luật Đất đai năm 2013 đã tách nguyên tắc bồi thường về đất và nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất thành 02 điều riêng biệt (Điều 74 và Điều 88). Trong đó, quy định cụ thể các nguyên tắc bồi thường về đất và các nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất để các bộ, ngành, địa phương và người thu hồi đất căn cứ vào đó thống nhất thực hiện.

Trong đó, Luật bổ sung thêm 02 trường hợp được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất quy định tại Điều 75, cụ thể:
- Bổ sung bồi thường đối với các trường hợp sử dụng đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê nhằm đảm bảo sự bình đẳng giữa người sử dụng đất theo hình thức thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê với người được giao đất có thu tiền sử dụng đất (có cùng nghĩa vụ tài chính như nhau).  
- Bổ sung bồi thường đối với trường hợp cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất mà không phải là đất do Nhà nước giao, cho thuê và có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này mà chưa được cấp (Luật Đất đai 2003 chưa quy định việc bồi thường, hỗ trợ đất đối với đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, sản xuất lâm nghiệp, sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, làm cơ sở hoạt động từ thiện, không phải là đất do được Nhà nước giao mà có nguồn gốc do nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho hợp pháp hoặc khai hoang trước ngày 01 tháng 7 năm 2004 nên gây vướng mắc trong thực hiện tại các địa phương).

b) Thể chế hóa cơ chế, chính sách bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại thông qua các quy định chi tiết đối với từng loại đất, gồm: đất nông nghiệp, đất ở, đất phi nông nghiệp không phải đất ở và theo từng loại đối tượng sử dụng đất (từ Điều 77 đến Điều 81 của Luật Đất đai).
Trong đó, theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, việc xác định mức bồi thường cho người có đất thu hồi đối với đất sử dụng có thời hạn không chỉ căn cứ loại đất, đối tượng sử dụng đất mà còn phải căn cứ thời hạn sử dụng đất còn lại của người sử dụng đất đối với đất đó.

c) Quy định cụ thể về bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại (Điều 76), cho một số trường hợp không được bồi thường về đất.
Những trường hợp được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất, bao gồm:
- Đất được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất, trừ trường hợp đất nông nghiệp được Nhà nước giao cho hộ gia đình, cá nhân quy định tại Khoản 1 Điều 54;
- Đất được Nhà nước giao cho tổ chức thuộc trường hợp có thu tiền sử dụng đất nhưng được miễn tiền sử dụng đất;
- Đất được Nhà nước cho thuê trả tiền thuê đất hàng năm; đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê nhưng được miễn tiền thuê đất, trừ trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất thuê do thực hiện chính sách đối với người có công với cách mạng;
- Đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã, phường, thị trấn;
- Đất nhận khoán để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối.

d) Bổ sung quy định về việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với các dự án đặc biệt (Điều 87).
Nội dung quy định theo hướng:
- Bổ sung trường hợp thu hồi đất ở trong khu vực bị ô nhiễm môi trường có nguy cơ đe dọa tính mạng con người, đất ở có nguy cơ sạt lở, sụt lún, bị ảnh hưởng bởi hiện tượng thiên tai khác đe dọa tính mạng con người thì người có đất thu hồi được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để ổn định đời sống, sản xuất theo quy định của Chính phủ.
- Đối với dự án đầu tư do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư mà phải di chuyển cả cộng đồng dân cư, làm ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống, kinh tế - xã hội, truyền thống văn hóa của cộng đồng, các dự án thu hồi đất liên quan đến nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì Thủ tướng Chính phủ quyết định khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
- Đối với dự án sử dụng vốn vay của các tổ chức quốc tế, nước ngoài mà Nhà nước Việt Nam có cam kết về khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì thực hiện theo khung chính sách đó.

đ) Về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Một số quy định được bổ sung trong Luật Đất đai năm 2013 so với Luật đất đai năm 2003:
- Quy định về nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất (Khoản 1 Điều 83 Luật Đất đai):
+ Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc được bồi thường theo quy định của Luật này còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ;
+ Việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật.
- Quy định về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp mà không có đất nông nghiệp để bồi thường (Khoản 1 Điều 84 Luật Đất đai):
Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp mà không có đất nông nghiệp để bồi thường thì ngoài việc được bồi thường bằng tiền còn được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm.
Trường hợp người được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm trong độ tuổi lao động có nhu cầu được đào tạo nghề thì được nhận vào các cơ sở đào tạo nghề; được tư vấn hỗ trợ tìm kiếm việc làm, vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh.
- Quy định về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ mà nguồn thu nhập chính từ hoạt động kinh doanh, dịch vụ  khi Nhà nước thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở (Khoản 2 Điều 84 Luật Đất đai):
Đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ mà nguồn thu nhập chính là từ hoạt động kinh doanh dịch vụ, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì được vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh; trường hợp người có đất thu hồi còn trong độ tuổi lao động thì được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm.

e) Về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Nhằm khắc phục tình trạng một số khu tái định cư chất lượng còn thấp, không đồng bộ về hạ tầng, chưa đảm bảo có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Nhiều địa phương chưa lập khu tái định cư chung cho các dự án tại địa bàn nên nhiều dự án chưa có khu tái định cư đã thực hiện thu hồi đất ở, thậm chí có những dự án mà người có đất bị thu hồi phải đi thuê nhà ở nhiều năm mà vẫn chưa được bố trí vào khu tái định cư. Luật Đất đai năm 2013 đã có những quy định mới như sau:
- Bổ sung quy định cụ thể về lập và thực hiện dự án tái định cư (Điều 85) theo hướng: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất. Quy định khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng, phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền. Quy định việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư
- Sửa đổi và bổ sung quy định về bố trí tái định cư cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở (Điều 86):
+ Người có đất thu hồi được bố trí tái định cư tại chỗ nếu tại khu vực thu hồi đất có dự án tái định cư hoặc có điều kiện bố trí tái định cư. Ưu tiên vị trí thuận lợi cho người có đất thu hồi sớm bàn giao mặt bằng, người có đất thu hồi là người có công với cách mạng.
+ Giá đất cụ thể tính thu tiền sử dụng đất tại nơi tái định cư, giá bán nhà ở tái định cư do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.
+ Quy định trường hợp người có đất thu hồi được bố trí tái định cư mà tiền bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu thì được Nhà nước hỗ trợ tiền đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu. Chính phủ quy định cụ thể suất tái định cư tối thiểu phù hợp với điều kiện từng vùng, miền và địa phương.
- Đối với dự án sử dụng vốn vay của các tổ chức quốc tế, nước ngoài mà Nhà nước Việt Nam có cam kết về khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì thực hiện theo khung chính sách đó.

đ) Về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Một số quy định được bổ sung trong Luật Đất đai năm 2013 so với Luật Đất đai năm 2003:
- Quy định về nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất (Khoản 1 Điều 83 Luật Đất đai):
+ Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc được bồi thường theo quy định của Luật này còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ;
+ Việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật.
- Quy định về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp mà không có đất nông nghiệp để bồi thường (Khoản 1 Điều 84 Luật Đất đai):
Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp mà không có đất nông nghiệp để bồi thường thì ngoài việc được bồi thường bằng tiền còn được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm.
Trường hợp người được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm trong độ tuổi lao động có nhu cầu được đào tạo nghề thì được nhận vào các cơ sở đào tạo nghề; được tư vấn hỗ trợ tìm kiếm việc làm, vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh.
- Quy định về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ mà nguồn thu nhập chính từ hoạt động kinh doanh, dịch vụ  khi Nhà nước thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở (Khoản 2 Điều 84 Luật Đất đai):
Đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ mà nguồn thu nhập chính là từ hoạt động kinh doanh dịch vụ, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở thì được vay vốn tín dụng ưu đãi để phát triển sản xuất, kinh doanh; trường hợp người có đất thu hồi còn trong độ tuổi lao động thì được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề, tìm kiếm việc làm.

e) Về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Nhằm khắc phục tình trạng một số khu tái định cư chất lượng còn thấp, không đồng bộ về hạ tầng, chưa đảm bảo có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Nhiều địa phương chưa lập khu tái định cư chung cho các dự án tại địa bàn nên nhiều dự án chưa có khu tái định cư đã thực hiện thu hồi đất ở, thậm chí có những dự án mà người có đất bị thu hồi phải đi thuê nhà ở nhiều năm mà vẫn chưa được bố trí vào khu tái định cư. Luật Đất đai năm 2013 đã có những quy định mới như sau:
- Bổ sung quy định cụ thể về lập và thực hiện dự án tái định cư (Điều 85) theo hướng: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư trước khi thu hồi đất. Quy định khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ, bảo đảm tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng, phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền. Quy định việc thu hồi đất ở chỉ được thực hiện sau khi hoàn thành xây dựng nhà ở hoặc cơ sở hạ tầng của khu tái định cư.
- Sửa đổi và bổ sung quy định về bố trí tái định cư cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở (Điều 86):
+ Người có đất thu hồi được bố trí tái định cư tại chỗ nếu tại khu vực thu hồi đất có dự án tái định cư hoặc có điều kiện bố trí tái định cư. Ưu tiên vị trí thuận lợi cho người có đất thu hồi sớm bàn giao mặt bằng, người có đất thu hồi là người có công với cách mạng.
+ Giá đất cụ thể tính thu tiền sử dụng đất tại nơi tái định cư, giá bán nhà ở tái định cư do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.
+ Quy định trường hợp người có đất thu hồi được bố trí tái định cư mà tiền bồi thường, hỗ trợ không đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu thì được Nhà nước hỗ trợ tiền đủ để mua một suất tái định cư tối thiểu. Chính phủ quy định cụ thể suất tái định cư tối thiểu phù hợp với điều kiện từng vùng, miền và địa phương.

Ngọc Dậu
(Sở Tư pháp)