Theo các tài liệu khảo cứu, vua quan nhà Nguyễn trong thế kỷ XIX đã 25 lần ban sắc khẩn hoang, chống đói, triều đình đã cử Tham tán Nguyễn Công Trứ về trị nhậm trấn Sơn Nam hạ. Sống gần người dân “bán mặt cho đất, bán lưng cho trời”, ông thấy được nguyên nhân người nông dân đi theo các thủ lĩnh tự phát nổi dậy chống lại triều đình cũng chỉ vì “thửa ruộng, bát cơm, manh áo”. Thấu hiểu nỗi lòng người nông dân, Uy viễn tướng công Nguyễn Công Trứ dâng bản tấu lên triều đình nhà Nguyễn, đại ý: “Người xưa chia cấp ruộng đất tạo nên của cải cho dân có nghề nghiệp thường xuyên, an phận với ruộng đất trong làng, không ai còn có lòng tà nghĩ đến làm bậy. Tại Nam Định, hai huyện Giao Thủy và Chân Định (nay là huyện Kiến Xương) đất đai nhàn rộng mênh mông, tầm mắt trông xa không thấy bờ bến, không biết mấy ngàn, mấy trăm mẫu. Nay nếu cấp cho công nhỏ, truyền cho tập trung dân nghèo đến đó khai khẩn thì quốc gia chi phí tổn không bao nhiêu mà nguồn lợi tự nhiên sẽ được vô cùng vậy. Vả lại Tiền Châu cỏ cây rậm rạp, bọn giặc cướp thường tụ họp ở đó, nay nếu khai phá thời chẳng những bần dân có nghề nghiệp làm ăn mà cũng có thể tuyệt trừ đảng ác. Tâu xin ra lệnh cho các quan trấn mộ dân đến khai khẩn, cứ 50 người lập thành một làng, 30 người lập thành một ấp, tùy theo đất mà định cư. Các ngưu canh điền khí (trâu kéo và công cụ sản xuất) đều do quan cấp. Ba năm thành ruộng, bắt đầu cho trưng, cho thuế, như thế thời đất không mất lợi mà dân đều hướng về nông nghiệp, nếp sống phiêu bạt trở nên thuần hậu...”. Bản tấu của Nguyễn Công Trứ được đình thần bàn định, xin cho làm thử trong 3 năm. Quả nhiên, xem bản tấu, hoàng đế Minh Mệnh tin ý chí và tài năng Nguyễn Công Trứ, phê rằng: “Chỉ cần nửa thời gian ấy là xong, miễn mọi việc thành công!”. Vua phong Nguyễn Công Trứ làm Doanh điền sứ. Căn cứ vào số dân, diện tích đã trù liệu tâu lên và được cấp đủ vốn theo yêu cầu. Nhận chiếu chỉ, Nguyễn Công Trứ đem theo vài người phụ tá đến Nam Định gặp gỡ các quan sở tại, trực tiếp làm việc với tri phủ Thiên Trường, Kiến Xương và tri huyện Trực Định, Xuân Trường, Giao Thủy yêu cầu giúp đỡ, cùng vận động các phú hào, thân sĩ phối hợp. Cho niêm yết chỉ dụ của triều đình và chế độ, chính sách doanh điền tại các đình làng, điếm canh, dịch quán. Mỗi một lý đủ 50 đinh sẽ được cấp 100 quan tiền làm nhà ở, 40 quan tiền mua nông cụ, 300 quan tiền mua trâu, bò, cộng bằng 440 quan. Mỗi ấp đủ 30 đinh được cấp 60 quan tiền làm nhà, 24 quan tiền mua nông cụ, 180 quan tiền mua trâu, bò, cộng bằng 264 quan. Mỗi trại đủ 15 suất đinh được cấp 30 quan tiền làm nhà, 12 quan tiền mua nông cụ, 90 quan tiền mua trâu, bò. Mỗi giáp đủ 10 đinh được cấp 20 quan tiền làm nhà, 8 quan tiền mua nông cụ, 60 quan tiền mua trâu, bò. Ai tổ chức được 10 đinh đi khẩn hoang được làm giáp trưởng; 15 đinh được làm trại trưởng; 30 đinh được làm ấp trưởng; 50 đinh được làm lý trưởng (hết đời). Được khích lệ từ Doanh điền sứ Nguyễn Công Trứ, dân siêu tán khắp nơi đổ về Chân Định ngày một đông, họ đăng ký tên tuổi, cam kết nhận đất khai khẩn và nhận tiền hỗ trợ, mỗi dân đinh đi khẩn hoang được cấp đủ 6 tháng lương thực, mỗi gia đình đi theo đều được cấp đất ở rộng rãi, đất vỡ hoang được chia theo chế độ ruộng công, cho miễn tô thuế trong 3 năm đầu rồi mới chiếu thu thuế theo ruộng tư (nhẹ hơn thuế canh tác trên ruộng đất công). Văn phòng Doanh điền sứ Nguyễn Công Trứ đặt tại làng Ngoại Đê, xã Tiểu Hoàng (nay là tổ dân phố Hoàng Tân, thị trấn Tiền Hải), chi nhánh văn phòng đặt tại thôn Năng Tĩnh (nay thuộc xã Nam Chính, huyện Tiền Hải). Doanh điền sứ Nguyễn Công Trứ đã trực tiếp gặp gỡ chánh, phó lý trưởng, hương hào các làng của huyện Trực Định như Đại Hoàng, An Khang, Tiểu Hoàng, Quản Bắc, Phương Công (nay thuộc huyện Tiền Hải); Doãn Trung, Đồng Xâm, Doãn Thượng, Đông Hào, Nam Đồng (nay thuộc huyện Kiến Xương); Diêm Điền (nay là thị trấn Diêm Điền), Phúc Khê, Thần Huống (huyện Thanh Quan, nay thuộc huyện Thái Thụy), ông “hiểu dụ” cho dân xã, vận động trai đinh đi khẩn hoang, làm việc ích nước, lợi nhà. Các nguyên mộ, thứ mộ dẫn tòng mộ đi tự do được phiên chế vào các giáp, lý, ấp, hoặc tùy số dân mộ khá hơn để cử ra lý trưởng, ấp trưởng. Chỉ trong vòng 3 tháng sở doanh điền Tiền Châu đã tập hợp được 109 nguyên mộ, trong đó có 93 người xuất thân dòng con cháu quan lại, nhà nho và giàu có, 16 nguyên mộ thuộc tầng lớp nghèo (có 1 nguyên mộ người Công giáo). Các vị có gia cảnh khá giả hoặc có kiến thức đều bám trụ vững, chỉ có 7 nguyên mộ nghèo bỏ cuộc. Về tổ chức khẩn điền, Nguyễn Công Trứ đã gặp gỡ một số dân thuộc các họ Mai, Nguyễn, Phan... và ông Phạm Duy Minh (quê Xuân Trường, Nam Định) đến Đồng Châu sinh sống, hỏi han về luồng lạch, nước triều, vùng cao, bãi thấp, vận động “dân cựu” giúp dân tân ấp, cụ thể làng Đại Hoàng giúp dân Đại Hữu; An Khang giúp dân Vĩnh Ninh; Tiểu Hoàng giúp Hoàng Tân; Diêm Điền giúp Diêm Trì; Quản Bắc giúp Quản Trạch; Phương Công giúp Lưu Phương; Doãn Trung giúp Thủ Chính; Doãn Thượng giúp Năng Tĩnh; Đông Hào giúp Đông Quách, Hướng Tân; Nam Đồng giúp Dưỡng Trực, Đồng Châu; Phúc Khê giúp Thanh Khê; Đồng Xâm giúp Tân Bồi; Thần Huống giúp Hanh Thông... 

Nguyễn Công Trứ tận dụng sông Long Hầu (lạch ven biển Chân Định cũ, nối từ sông Trà Lý sang sông Lân) làm trục lấy nước ngọt, dựa vào dòng trũng phía đồng bãi Tiền Châu, xây 2 cống lớn để tiêu úng. Từ phía Nam sông Trà Lý đến cửa Lân, tùy theo số dân ấp đều được chia theo chiều dọc “Thượng chí Long Hầu, hạ chí Hải Thâm”, mỗi lý có bề ngang 600m, mỗi ấp có chiều ngang 360m. Dân các lý, ấp chia bổ dân công đào 14 sông chạy song song dẫn thủy từ Long Hầu ra biển (dân huyện Tiền Hải quen gọi là sông Xương Cá). Sau khi phát hoang, định điền, định thổ... tùy theo số đinh, số thổ được hưởng, giao các lý, ấp phải chịu trách nhiệm gánh phần quai đê lấn biển. Vua Minh Mệnh chỉ dụ: “Nên xuất nhiều vật hạng trong kho ra mà làm (đắp đê) khiến cho mười phần kiên cố để phòng ngừa nạn nước dâng lên”. Đình thần nghị tâu: “Đất có nơi cao, nơi thấp, nên lấy nước làm chuẩn đích, tùy theo thế nước mà thi hành công tác, hoặc cần tăng thêm bề rộng, chiều cao thời làm bản dự trù tâu lên. Đến mùa đông nước đã rút, tâu xin thuê dân khởi công thi hành”.

Quang Viện